Agua en Chile – Disponibilidad y Asignación

ESTUDIOS NACIONALES

Carlos Campos • Paula Castellanos

Catalina Quiroz (Revisora)

JUNIO 2020JUNIO

Sequía y Escasez: ¿Cómo se asignan los derechos de agua en Chile?

Situación actual de Chile en sequía y escasez de agua

En 2010, los indicadores posicionaban a Chile en una situación privilegiada en materia de recursos hídricos, con un volumen de agua procedente de las precipitaciones que escurren por los cauces superficiales y subterráneos de 53.000 m3/año en promedio por persona (Banco Mundial, 2010), valor bastante más alto que la media mundial (6.600 m3/ año por persona). Este valor se encontraba muy por encima del umbral establecido para el desarrollo sostenible de 2.000 m3/año por persona.

Sin embargo, nuestro país actualmente se encuentra en uno de los periodos más secos de toda la historia (Llorente, 2020), en donde se ha registrado un 30% menos de precipitaciones frente al promedio de la última década, según el Center for Climate and Resilience Research (CR2). También se ha reportado que el 62% de los embalses y el 89% de los ríos presentan déficit de volumen y caudal, respectivamente (Herrera, 2019). Además, existe escasez hídrica que, a diferencia de la sequía que es un fenómeno meteorológico, depende de las decisiones que se tomen respecto a la utilización del recurso (CR2, 2020).

A nivel regional, existen grandes desigualdades frente al problema de escasez hídrica debido a las condiciones naturales del territorio, afectando principalmente a la zona norte y centro del país, siendo la situación más crítica en las regiones de Arica y Parinacota, Coquimbo y Valparaíso (Fundación Amulen, 2019).

El Ministerio de Obras Públicas (MOP) ha decretado zona de escasez hídrica a 136 comunas hasta marzo de este año (Fernández, 2020). Este decreto se aplica para hacer frente a problemas de escasez y sequía. Son declarados cuando existe una disminución de disponibilidad de agua para consumo humano, y destina fondos para la distribución de suministro y posibilita la extracción de agua a los usuarios de recursos hídricos sin necesidad de contar con derechos de aprovechamiento de agua.

Sin embargo, el decreto señalado por parte del Estado no resuelve el problema de acceso al agua de las comunidades afectadas que no cuentan con este recurso para su consumo, ni para el cultivo. Se ha dado a conocer que más de un millón de personas se abastecen de fuentes informales de agua, tales como pozos (59%), ríos (26%) y camiones aljibes (15%) (Fundación Amulen,2019). Según el estudio de la Fundación Amulen, las zonas con mayores problemas de acceso al agua corresponden a lugares donde habitan en su mayoría personas con alta vulnerabilidad socioeconómica, en donde más del 50% de sus habitantes pertenecen a los segmentos socioeconómicos D y E. Uno de los casos más críticos se presenta en las comunidades de Andacollo y Putre, donde el 90% de la población pertenece a dichos segmentos, y más del 80% de la población presenta carencia de agua (Fundación Amulen,2019).

La escasez de agua no solo se debe a factores meteorológicos, sino también por factores humanos como el uso excesivo, el crecimiento de la población o contaminación del recurso.

Sobre el último punto, cabe destacar que durante el 2017 se emitieron 345 toneladas de contaminantes a aguas subterráneas, correspondientes principalmente a sulfatos (56%) y cloruros (21%), los cuales provienen en su mayoría de la industria de alimentos. Por otro lado, la contaminación de aguas superficiales está asociada en gran medida a eliminación de desperdicios (compuestas por aceites, grasas y fósforos) y a la generación, captación y distribución de energía eléctrica, la cual emite contaminantes como hidrocarburos, metales pesados y sulfatos (Herrera, 2019).

Las zonas más afectadas por la escasez de agua coinciden con las que han aumentado en el número de industrias mineras, hidroeléctricas, forestales y grandes empresas agrícolas. En lugares donde las personas conviven con grandes empresas agrícolas, existen disputas en donde se reclama que hay agua para riego de plantaciones, pero no para el consumo mínimo de las personas (Tamayo y Carmona, 2019).

Situación entre comunidades e industrias en zonas de escasez y sequía

En Chile, el negocio agropecuario es de gran importancia, generando un 11% del PIB. Su uso del agua es intenso, ocupando el 85% de los derechos de consumo (Tamayo y Carmona, 2019 ) . Es un negocio en crecimiento demandando cada día más recursos, y en tiempos de escasez esto no se ha detenido, provocando problemas entre los habitantes y pequeños agricultores que no tienen suficiente agua para su consumo. La mayor parte de los derechos de aguas están en manos de grandes agricultores y exportadores, los cuales fueron asignados a perpetuidad. Además, se han registrado casos en donde estos han instalado bombas extrayendo caudales de agua mayores a los autorizados (Tamayo y Carmona, 2019).

El problema de escasez de agua se ha acentuado debido al cambio de cultivos que han ocurrido en los últimos 30 años en regiones, tales como Valparaíso, en donde se pasó de cultivos de cereales, legumbres y papas a cultivos más rentables como frutales y paltas, que a su vez consumen más agua (Tamayo y Carmona, 2019). Con el fin de ser más rentables, la industria ha priorizado reducir la cantidad de cultivos llegando a tener monocultivos. En el caso de la quinta región, es común ver zonas en donde solo se tienen paltos. La reducción de las especies genera un deterioro acelerado del suelo, debido a que somete siempre a la misma extracción de nutrientes (Huber et al., 2010).

Dentro de la región de Valparaíso, una de las provincias más afectadas por la escasez hídrica corresponde a Petorca, donde los habitantes no tienen un acceso al agua que garantice sus necesidades básicas. Se ha registrado que alrededor del 9% de la población tiene acceso a sistemas de Agua Potable Rural (APR) y un 20% se abastece mediante camiones aljibe que reparten 50 litros diarios por habitante, y no se garantiza la potabilidad del agua recibida (Parra, 2020) (Tamayo y Carmona, 2019). Los habitantes de la provincia de Petorca conviven con grandes empresas agrícolas exportadoras de frutas y paltas, las cuales tienen en su poder gran parte de los derechos de agua de la zona, esto ha provocado manifestaciones en donde se exige que se priorice el consumo humano por sobre el comercial.

En Petorca es tanto el consumo de agua por parte de este tipo de empresas, que un palto consume más agua que una persona promedio: 66,6 litros de agua versus 50 litros diarios (Tamayo y Carmona, 2019). Además, se ha dado a conocer que se ha multado a empresas por extracción ilegal, lo cual es sumamente grave por tratarse de una zona declarada de escasez (Tamayo y Carmona, 2019). Esto último ha tenido repercusiones internacionales en donde países han amenazado con detener las importaciones de paltas chilenas hasta que se asegure que los productores no están implicados en el uso excesivo y no autorizado de agua subterránea para regadío (Facchini y Laville, 2018). •

Sistema de asignación de derechos de aprovechamiento de agua en Chile

En Chile las aguas se consideran un bien nacional de uso público. Sin embargo, los derechos de aprovechamiento de aguas son susceptibles de dominio privado. ¿Qué quiere decir esto? Que los derechos sobre ellas se pueden transan en el mercado como cualquier otro bien de consumo. Pueden transferirse, rematarse y especularse con plena libertad, ya que su propietario se encuentra protegido por su derecho de dominio. Esta situación se agrava si consideramos la facilidad con la que se obtienen los derechos de agua, de manera gratuita y la posterior mantención a perpetuidad. A continuación, se presenta cómo funciona el actual Sistema de Asignación de Derechos de Aprovechamiento de Agua en Chile:

Como podemos ver, el único criterio en que se basa la Dirección General de Aguas para conceder un derecho es la disponibilidad del recurso, que se mide respecto al caudal promedio, sin considerar la variabilidad estacional que sufre el caudal. Además, se otorga en términos absolutos (L/s), extrayéndose la misma cantidad de agua siempre, lo cual refleja la no adaptabilidad de este sistema frente a posibles escenarios de escasez. La única manera para supervisar el uso eficiente de estas aguas es la llamada ‘Patente por no uso’. Esta desincentiva la compra de derechos de aprovechamiento de aguas con el fin de obtener un beneficio económico, pero no llega a ser una medida eficaz (ver Anexo 1). Bajo esta gestión, no se identifican deberes de uso, por lo que no se incentiva el uso eficiente del recurso. Tampoco existe una prioridad en la asignación de derechos que distinga la finalidad del uso (consumo humano o fines comerciales). •

¿Cómo enfrentar la sequía en este escenario?

Como ya vimos, la manera en que se regula el agua en Chile hace muy difícil enfrentar el problema ya que gira en torno a una visión de mercado del agua, y no como un derecho humano (tal como lo establece el Pacto Internacional Derechos Económicos, Sociales y Culturales suscrito por el Estado chileno) necesario para que se puedan realizar otros derechos como la vida, la salud, vivienda y alimentación adecuada, entre otros.

Existen en Chile actualmente en el Código de Aguas, mecanismos para que la autoridad intervenga en situaciones críticas del recurso, como son los decretos de escasez, el decreto de reserva de caudales, entre otros; pero que tienen carácter reactivo y en base a protección de derechos de terceros y sustentabilidad del acuífero para fines comerciales, por lo que no es suficiente para resguardar su uso sostenible.

Tomando el ejemplo de los monocultivos, que además de su impacto hídrico, tienen otras consecuencias medioambientales, como son los incendios, la extinción de la biodiversidad local, la pérdida de bosque nativo, la sequía y conflictos humanos. Entonces, ¿Por qué tenemos un modelo que permite que las grandes empresas ejerzan libremente su actividad comercial sin hacerse cargo de las externalidades tanto sociales como medioambientales? Esto se debe a que el actual Código de Aguas fue dictado en el año 1981, una época muy distinta a la actual donde el recurso hídrico se consideraba abundante, ya que no había sequía.

Aunque se ha intentado reformar el código de aguas en reiteradas ocasiones, su tramitación ha estado llena de obstáculos por los diferentes intereses involucrados, lo que explica que la reforma que se tramita ahora en el Senado lleve 9 años desde que se ingresó. Por lo mismo, no se han creado o incentivado mecanismos que aprovechen el exceso de agua que tenemos en el sur del país para su distribución más equitativa a lo largo del territorio nacional. Además, no existe la infraestructura que permita captar cerca del 85% del agua en Chile que corre hacia el mar sin ser aprovechada. También, los megaproyectos que permiten la distribución o reutilización del agua se han visto frenados por la manera en que regulan los derechos de aprovechamiento de aguas, ya que se vulneraría los derechos de terceros.

Se requiere otorgar mayores facultades a la autoridad para intervenir cuando sea necesario, y establecer criterios más estrictos al momento de otorgar derechos de aprovechamiento de aguas; que considere la naturaleza variable del recurso (ciclo hidrológico) y la geografía nacional, y que tenga como eje la situación de sequía que vive gran parte del país, que según expertos está lejos de terminarse. •

Conclusiones generales

Nuestro país sufre un largo periodo de sequía y escasez hídrica lo que ha impactado en la vida cotidiana de muchas localidades, por lo que es necesario tomar medidas para enfrentar el problema. El estado juega un rol relevante desde el punto de vista de la administración del recurso, y en la generación y cumplimiento de los reglamentos y leyes que permiten regular el uso de agua. Actualmente, las acciones del estado parecen no ser efectivas para enfrentar la escasez hídrica, acciones como el decreto de zona de escasez y suministrar agua mediante camiones aljibe no resuelven el problema de fondo que corresponde a la administración del recurso hídrico, sobre todo en tiempos de sequía.

El actual Sistema de Asignación de Derechos de Aprovechamiento de Agua no es un sistema eficaz en la protección del recurso para que este sea utilizado de forma eficiente, se identifican falencias en el, ya que no se toman en cuenta la variabilidad de la disponibilidad del recurso en el tiempo y la finalidad del permiso de uso que se está otorgando.

El foco de gestión hídrica debiera estar en tomar acciones preventivas, no solo en situaciones de emergencia, para la preservación del recurso, con el fin de proteger las necesidades básicas de consumo de las personas, pero el estatuto jurídico actual del agua no lo contempla de esta manera.

Y esto es solo la punta del iceberg, ya que en Chile no sólo existen problemas en el acceso y distribución, sino que también hay problemas de seguridad sanitaria por contaminación de las aguas, problemas de infraestructura y asequibilidad.

Es necesario reformar el estatuto jurídico del agua, de tal forma que se priorice el bien común por sobre el interés personal de cada individuo, de manera que se consideren factores sociales, medioambientales y culturales en la regulación del recurso, y no solo económicos, otorgándole mayores facultades al estado para intervenir en ese propósito. •

Anexos

Anexo 1: La patente de no uso se introdujo por Ley Nº 20.017 de 2005, sin embargo las cifras muestran un aumento en la otorgación de derechos de aprovechamiento que se mantiene en el tiempo (Red Agrícola, 2016)

Referencias

Center for Climate and Resilence Research. (2020, 2 enero) ¿Qué ocurre en Chile, sequía o escasez hídrica? [en línea]. Center for Climate and Resilence Research. Recuperado el 4 de junio de 2020 de http://www.cr2.cl/que-ocurre-en-chile-sequia-o-escasez-hidrica/.

Documento del Banco Mundial CHILE (2011) Diagnóstico de la gestión de los recursos hídricos

Dirección General de Aguas (2018) GUIA PARA LA PRESENTACIÓN DE SOLICITUDES DE DERECHOS DE APROVECHAMIENTO DE AGUAS SUPERFICIALES

Facchini, A., Laville S. (2018, 17 de mayo) Chilean villagers claim British appetite for avocados is draining region dry [en línea].The Guardian. Recuperado el 4 de junio de 2020 de https:// www.theguardian.com/environment/2018/may/17/chilean-villagers-claim-british-appetite-for- avocados-is-draining-region-dry.

Fernández, O. (2020, 11 de marzo) Sequía: comunas con decreto de escasez hídrica ascienden a 136 [en línea]. La Tercera. Recuperado el 4 de junio de 2020 de www.latercera.com/nacional/ noticia/sequia-comunas-con-decreto-de-escasez-hidrica-ascienden-a-136/ MXXUNOSJAJBDDNNSZDFLEQRYVM/

Fundación Amulen. (2019) Sequía: La Brecha Más Profunda. Fundación Amulen.

Herrera, M. (2019) Agua. Quinto Reporte del Estado del Medio Ambiente, capítulo Agua p81-100, Ministerio de Medioambiente. Recuperado el 4 de junio de 2020 de https:// sinia.mma.gob.cl/wp-content/uploads/2019/12/REMA-2019-comprimido.pdf.

Huber, A., Iroume, A., Mohr, C., Frêne C. (2010) Efecto de plantaciones de Pinus radiata y Eucalyptus globulus sobre el recurso agua en la Cordillera de la Costa de la región del Biobío, Chile. Bosque 31(3): p219-230, 2010. Recuperado el 4 de junio de 2020 de https://scielo.conicyt.cl/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0717-92002010000300006]

Llorente, A. (2020, 15 de abril) “Megasequía” en Chile: las imágenes satelitales que muestran las consecuencias de la escasez de lluvia en el país [en línea]. BBC. Recuperado el 4 de junio de 2020 de https://www.bbc.com/mundo/noticias-52288489.

Parra, F. (2020, 22 de abril) Petorca: Vivir la pandemia en medio de la peor sequía en 700 años [en línea]. Revista Qué Pasa. Recuperado el 4 de junio de 2020 de https://www.latercera.com/que- pasa/noticia/petorca-vivir-la-pandemia-en-medio-de-la-peor-sequia-en-700-anos/ 5AMA65PMJRDEJNJYRDKGTHRPUE/.

Superintendencia de Servicios Sanitarios, Tarifas históricas Empresas Concesionarias, Actualizados al 30-abr-2020

Tamayo, T., Carmona, A. (2019) El Negocio del Agua Cómo Chile se Convirtió en Tierra Seca. Editorial Penguin Random House.

Legislación

Boletín 7543, Proyecto que reforma el Código de Aguas Código de Aguas (1981)

Constitución Política de la República de Chile (1980)

COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES DE LAS NACIONES

UNIDAS (2002) Observación general No 15